L’article L. 480-13 du code de l’urbanisme limitant les hypothèses dans lesquelles une construction illégale doit être démolie n’est pas contraire à la constitution

L’article L. 480-13 du code de l’urbanisme limitant les hypothèses dans lesquelles une construction illégale doit être démolie n’est pas contraire à la constitution

Aux termes de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme : « Lorsqu'une construction a été édifiée conformément à un permis de construire, le propriétaire ne peut être condamné par un tribunal de l'ordre judiciaire à la démolir du fait de la méconnaissance des règles d'urbanisme ou des servitudes d'utilité publique que si, préalablement, le permis a été annulé pour excès de pouvoir par la juridiction administrative et si la construction est située dans l'une des zones [faisant l’objet d’une protection spécifique] ».

En d’autres termes, cette disposition pose pour principe que le propriétaire d’une construction achevée avant que son permis de construire ne soit annulé par une juridiction administrative ne peut pas être condamné à la démolir en raison de l’illégalité de son permis de construire.

L’exception concerne les constructions situées dans des zones spécifiques, et en réalité minoritaires, du territoire qui font l’objet de protections particulières (patrimoines naturels, Natura 2000, zone littorale, etc.).

Reprochant à ces dispositions d'interdire sur la majeure partie du territoire national l'action en démolition d'une construction édifiée en méconnaissance d'une règle d'urbanisme, sur le fondement d'un permis de construire annulé par le juge administratif, deux associations ont saisi le Conseil constitutionnel de la question de la conformité de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme à la constitution.

Pour elles, en effet, il résulterait de ces dispositions « une méconnaissance du droit des tiers d'obtenir la « réparation intégrale » du préjudice causé par une telle construction et une atteinte disproportionnée au principe de responsabilité.

En faisant obstacle à l'exécution de la décision d'annulation du permis de construire par le juge administratif, ces dispositions méconnaîtraient également le droit à un recours juridictionnel effectif, qui implique celui d'obtenir l'exécution des décisions juridictionnelles. Enfin, ces dispositions violeraient le principe de contribution à la réparation des dommages causés à l'environnement garanti par les articles 1er et 4 de la Charte de l'environnement ». 

Plus particulièrement, l'une des parties intervenantes soutenait que « la limitation de l'action en démolition par les dispositions contestées porte une atteinte disproportionnée à l'obligation de vigilance à l'égard des atteintes à l'environnement découlant des articles 1er et 2 de la Charte de l'environnement. Selon elle, seraient également méconnus les articles 1er, 12 et 17 de la Déclaration des droits de l'homme et du citoyen de 1789 ».

Par sa décision du 10 novembre 2017, le Conseil constitutionnel confirme cependant la constitutionnalité de l’article L. 480-13 du code de l’urbanisme.

Le Conseil constitutionnel rappelle tout d’abord qu’aux termes de l'article 4 de la Déclaration de 1789 : « La liberté consiste à pouvoir faire tout ce qui ne nuit pas à autrui ».

Il résulte de ces dispositions qu'en principe, tout fait quelconque de l'homme qui cause à autrui un dommage oblige celui par la faute duquel il est arrivé à le réparer. La faculté d'agir en responsabilité met en œuvre cette exigence constitutionnelle.

Toutefois, le Conseil constitutionnel souligne immédiatement que « cette dernière ne fait pas obstacle à ce que le législateur aménage, pour un motif d'intérêt général, les conditions dans lesquelles la responsabilité peut être engagée. Il peut ainsi, pour un tel motif, apporter à ce principe des exclusions ou des limitations à condition qu'il n'en résulte pas une atteinte disproportionnée aux droits des victimes d'actes fautifs ainsi qu'au droit à un recours juridictionnel effectif qui découle de l'article 16 de la Déclaration de 1789 ». 

Or, en l’espèce, pour le Conseil constitutionnel, les limitations apportées au droit à un recours juridictionnel effectif sont proportionnées au regard de l’objectif poursuivi qui est, en premier lieu, de « réduire l'incertitude juridique pesant sur les projets de construction et prévenir les recours abusifs susceptibles de décourager les investissements. Il est ainsi poursuivi un objectif d'intérêt général ». 

En outre, il est rappelé dans la décision que la « démolition peut également être demandée sur le fondement du droit commun de la responsabilité civile lorsque la construction a été édifiée sans permis de construire ou en méconnaissance du permis délivré. Il en va de même lorsqu'elle l'a été conformément à un tel permis en violation, non d'une règle d'urbanisme ou d'une servitude d'utilité publique, mais d'une règle de droit privé. 

Dans les cas pour lesquels l'action en démolition est exclue par les dispositions contestées, une personne ayant subi un préjudice causé par une construction peut en obtenir la réparation sous forme indemnitaire, notamment en engageant la responsabilité du constructeur en vertu du 2° de l'article L. 480-13 du code de l'urbanisme. La personne lésée peut par ailleurs obtenir du juge administratif une indemnisation par la personne publique du préjudice causé par la délivrance fautive du permis de construire irrégulier ». 

En second lieu, « la décision d'annulation, par le juge administratif, d'un permis de construire pour excès de pouvoir ayant pour seul effet juridique de faire disparaître rétroactivement cette autorisation administrative, la démolition de la construction édifiée sur le fondement du permis annulé, qui constitue une mesure distincte, relevant d'une action spécifique devant le juge judiciaire, ne découle pas nécessairement d'une telle annulation. Les dispositions contestées ne portent donc aucune atteinte au droit d'obtenir l'exécution d'une décision de justice ». 

Quant au grief tiré de la méconnaissance des articles 1er, 2 et 4 de la Charte de l'environnement, le Conseil constitutionnel l’écarte au motif que, d’une part, « le législateur a veillé à ce que l'action en démolition demeure possible dans les zones présentant une importance particulière pour la protection de l'environnement ».

Et, d'autre part, que « les dispositions contestées ne font pas obstacle aux autres actions en réparation, en nature ou sous forme indemnitaire (…). En déterminant ainsi les modalités de mise en œuvre de l'action en démolition, le législateur n'a pas porté atteinte aux droits et obligations qui résultent des articles 1er, 2 et 4 de la Charte de l'environnement.

Par conséquent, les griefs tirés de la méconnaissance de ces articles doivent être écartés ». 

La lecture de cette décision du Conseil constitutionnel est intéressante en ce qu’elle tente de clarifier avec pédagogie quels sont les enjeux du contentieux de l’urbanisme et, à vrai dire, quel impossible équilibre est recherché par le législateur.

Décision n°2017-672 QPC du 10 novembre 2017

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